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关于公主岭市秸秆处理情况的调研报告

秸秆焚烧,破坏地表有机质成份,产生的烟尘严重污染空气,世代耕种的农民深知其中利害关系,也沉陷于对焚烧秸秆产生的危害之中,但对禁止秸秆焚烧的相关要求又置若罔闻。为究其原因,公主岭市人大法制委员会组成专题调研组,深入全市20个乡镇及4个涉农街道,历时3个月时间,与各乡镇街道主要领导、分管领导、相关部门负责人、部分市乡两级人大代表及种植、养殖、农机大户近350人展开座谈研讨,同时走访相关单位,深入农户、深入田间地头,广泛收集意见和相关资料,对全市农作物种植情况,主要产生秸秆的作物,秸秆产生数量,秸秆现有用途和处理现状进行全面调查了解。通过调研对当前我市秸秆焚烧产生的根源、危害、处理情况和措施等方面内容,摸清了基本情况,理清了思路,形成了建议,现将调研情况报告如下:

 一、基本情况

(一)全市辖区耕地面积、种植农作物的主要种类及面积。

全市辖区共有耕地约31万公顷,其中:黑土地约为26.6万公顷,风沙土约为3.8万公顷,山坡半山坡约为0.6万公顷。主要种植农作物绝大部分是玉米,约27.3万公顷,占全市农作物种植面积的88%;其次是水稻,约1.1万公顷,占全市农作物种植的3.5%;,另外还有少量大豆、高粱、马铃薯以及蔬菜。

(二)全市辖区农业人口数量及构成。

全市共有农业户数19.3万户,农村人口70.2万人,农村劳动力28万人。

(三)每年产生可处理秸秆的主要农作物种类及每种农作物秸秆数量。

全市产生可处理秸秆的主要农作物是玉米和水稻,产量约234.3万吨,其中:玉米227万吨,水稻7.3万吨。

二、秸秆处理现状及秸秆焚烧的原因分析

我市现行农作物产生秸秆的处理方式主要是:一是粉碎深翻还田,2016年全市粉碎深翻还田面积0.8万公顷;二是秸秆覆盖还田。三是秸秆堆沤还田,2016年全年实现秸秆堆沤还田1.92万公顷;四是秸秆养畜、过腹还田,2016年全年实现5.3万公顷;五是收堆打捆,其中:用于农户燃烧取暖和日常使用6.5万公顷;用于生物发电(公主岭国能生物发电)4万公顷;六是露天焚烧,约占秸秆产生量的40%左右。

通过调研,对于露天焚烧秸秆的原因,有以下几点:

一是农村生活条件改善导致。现在的农民家家户户都在使用燃气、电做饭,部分农民使用暖气,玉米穗轴(老百姓俗称棒子,苞米穰)冬季取暖,生活质量提高,改变了过去传统的用秸秆烧炕、烧大锅取暖做饭的习惯,导致秸秆大量过剩。

二是种植密度及城市化进程也导致秸秆大量过剩。农作物种植行间距变小,种植密度加大,产生的秸秆量增加。另外,在土地总量增减幅度无大变化的前提下,农民大量地走进城市,秸秆日常使用量减少。

三是近年为保护生态环境,在国家政策引导下,关停了污染环境的以秸秆为生产原材料的小型造纸厂等企业导致秸秆大量过剩。

四是以秸秆为原料堆沤肥粪逐渐消失。过去农民为培肥地力,每年秋收后会以秸秆为原料堆沤肥粪,现在很少有农户这样做,原因是,大量农村青壮年进城打工,留守田园的绝大部分为“老弱病残”,就是想堆沤肥粪,也是力不从心;另外,现在各种农业化肥层出不穷,农民使用起来简便,省时省力,只要出钱购买即可,这种替代品,改变了农民过去传统的勤劳本性,虽然深知年复一年的使用化肥板结土壤,也不愿意出力费时去堆沤肥粪。这种传统的保护黑土地的秸秆利用方式的消失,又导致大量秸秆过剩。

五是现行土地经营模式制约秸秆综合利用,导致秸秆大量过剩。改革开放初期,为解决温饱,提高农民劳动积极性,从根本上提高农民生活水平,国家政策主导,在1997年开始在全国范围内进行土地承包经营,即两权分立:土地所有权归集体,土地承包经营权归农户。这种模式确实改善并提高了农民生活水平,但也次生了系列问题:1.农民生活水平提高以后,各家各户购置了用于农耕的小型农机比如四轮拖拉机,这种半机械化的普及,消灭了以前牲畜为耕作主力的传统耕作模式,而牲畜是秸秆消耗的主力。2.大量过剩的秸秆,如深翻还田首先要粉碎,而粉碎需要现代化大型农机设备。以农户为单位的经营模式,导致农户个体购置大型农机设备能力不足,而且粉碎秸秆还田不是农业生产必需环节,深翻还田还是易打乱边界引发纠纷,农民在这种情况下,当然会采取简单易行省钱省时省力的焚烧方式处理过剩秸秆。

三、现有秸秆处理中存在的问题

在调研中我们发现在秸秆综合利用以及秸秆焚烧难以全面禁止问题上存在多方面原因,千丝万缕,错综复杂,有思想上的,有经济上的,有文化差异上的,有能力不足上的,致使综合利用效果不好,县市政府和镇村干部肩上的担子十分沉重。

(一)粉碎深翻还田不能适用于所有土质土地。

粉碎深翻在改善土壤结构,解决土壤板结,保护黑土地有很好的作用,而且秸秆腐烂后,还可以为土壤培肥地力。在向有多年种植经验的种植户调研时,种植户认为:粉碎深翻还田适用于黑土层超过30公分以上,或者完全风沙土的土壤,也就是表层30公分以上的土壤结构完全一样的地块。如果黑土层太薄,深翻后会把黑土层下面的沙土等其它土质的土壤翻到地表,导致减产。风沙土壤所在区域普遍干旱,还可能会导致秸秆不易腐烂。加之人均耕地少,而且像深翻这种方式破坏相邻边界,很多农户担心自身利益受损,引起不必要的纠纷,所以很多农户即使知道深翻有利,也不会采取。

(二)秸秆覆盖还田易形成堆积影响播种。

留秆或者粉碎覆盖在土地上,可以起到固土防风,保墒保水,增强地力的作用。在实际操作中,秸秆覆盖在田间,容易形成堆积,导致春季播种时,有把种子播种到秸秆上,致使种子无法生根发芽的情况出现,需要后期人工补种,增加劳动量。

(三)山坡、半山坡地形现有农业机械无法操作。

山坡、半山坡、山沟地,面积少,地块分散,形状不规则,无论是秸秆打包收捆,还是进行粉碎深翻,现有农业机械无法“上场”,无用武之地。以公主岭二十家子镇和龙山乡为例,属低山丘陵地形,耕地多为山坡、半山坡,土地根据地质分成四个等级,为保证公平,每户分地时四个等级的土地都有一点,造成土地十分分散,农业机械设备无法使用。

(四)农民思想认识不统一。

对于新的耕种方式和秸秆处理方式,农民们的思想严重不统一,认识分歧巨大,这种现象广泛存在农村中,而且不是以地域来划分,一个村当中对于同一方法就有不同想法,又各有各的道理,思想认识不能统一。

(五)秸秆综合利用项目少,国家扶持不够。

以公主岭为例,现有的秸秆利用项目主要是国能生物发电厂,消化吸收秸秆的能力远不能满足需要,由于受运输成本影响,距离较远乡村的秸秆如果运送到电厂,反而赔钱,电厂的覆盖半径有限。现在个别乡镇有小型的秸秆处理企业,可以把秸秆颗粒化用作燃料或饲料,可投入太大(至少上百万),秸秆集中存放安全风险大,又需要大面积场地,没有相关国家政策性的扶持补贴,加之自身规模小,机器设备耗电高产生高额电费等因素左右,致使成本过高,产品售价过高,市场没有竞争优势。另有一部分农民即使看好这种方式,但受资金限制,无法尝试。

(六)大型农业机械不能得到有效利用。

分产到户后,虽然推动了农业发展,促进了农民种地积极性,增加了农民收入,但是由于人均耕种面积小,每家只有几条甚至一两条垄,土地十分分散。这种情况自然就催生出小型农机具发展迅速,农村大型机械数量极少的现象,造成有利于培肥土壤的深松耕技术,有利于秸秆处理的深翻还田技术无法推广,而且作业时间只有秋季一个月左右的时间,推广面积难以扩大。

(七)现行的补贴制度不完善。

现有的深翻,覆盖还田等国家都有政策补贴,例如深翻的补贴是每公顷1800元左右,覆盖还田是每公顷450元左右,这为农民带来实惠,所以农民认可。可是,现在的政策都是试点,整个公主岭只有三个乡镇中的几个村是试点,覆盖的面积微不足道,起不到示范引领的作用,甚至产生一定的负面影响,没有补贴的农户感觉心里不平衡,从而产生消极抵触心理。

(八)农村青壮年劳动力不足。

尽管国家出台了一系列惠农政策,但相对于二、三产业而言,农业生产投入大,产出小,效益低下,许多农村青年以“跳出农门、跨进城门”为追求目标,他们离开土地,外出打工,增加了收入,有的甚至变成城里人,这本来是好事,不过也让农村出现只剩下老人和儿童,青壮年劳动力不足的突出问题。有的农户确实也想把秸秆打捆收回家,实施秸秆堆沤还田或养牛过腹还田,但家里只有老人孩子,根本干不了繁重的体力劳动,雇人干费用又太大,尽管知道焚烧污染环境,甚至破坏自己的耕地,可一把火烧掉却成了最经济,也是最无奈的选择。

四、秸秆处理与禁烧措施建议

当前秸秆处理难题,秸秆焚烧屡禁不止,经过调研我们认为主要是农忙时劳动力紧缺、秸秆利用率偏低,秸秆经济效益太差以及农村生活方式转变等因素造成的。要从根本上解决秸秆焚烧,加强秸秆综合利用应该在改革补贴方式,转变土地经营方式,调整种植结构,增加农民收入,创新资金扶持方式,把秸秆变废为宝上想办法。即先疏后堵,立法规范,保护黑土地,重现碧水蓝天。

(一)强化宣传,引领农民思想意识转变。

宣传教育培训不是要侧重于秸秆焚烧的危害,因为群众是知道这些的,只是受困于多方面因素,焚烧成为最经济的选择,也是无奈之举。宣传教育培训应该注重用新的耕种方式和种植结构调整以及土地集约流转促进农民获取更大利益等方面做文章,更新农民固有的不适合农业农村进步的思想观念,改变原有的农业经营方式和种植习惯,推动农业发展方式转变,推动农村发展出多种形式的适度规模经营,推动农民持续增收。

(二)疏堵结合,立法制约违规处理行为。

加强秸秆处理方面的立法,为镇村干部制止秸秆焚烧或违规弃置行为提供法律依据。当前乡镇政府和村干部在处理秸秆焚烧或秸秆随意丢弃现象时,对于责任人没有有效的制约手段,主要原因是没有任何法律法规对这种行为惩治提供支撑和遵循,所以立法势在必行。制定的法律法规必须有可操作性,要体现实用性强的特点,便于乡镇实施。但是在立法前,必须先为农民的秸秆处理铺就道路,让农民的秸秆有可行的出路,坚持疏堵结合,先疏后堵的原则,以免激化基层干部和群众的关系,甚至影响其他农业农村工作的全面开展。

(三)深化改革,革新农业补贴发放政策。

一是现在的惠及农民的农业支持性补贴都是围绕种植粮食发放的,简单的说就是谁种植粮食就给谁补贴,这对保证国家粮食安全,增进农民种地积极性,增加农民收入,提高农民生活质量起到了至关重要的作用。我们认为解决秸秆焚烧带来的环境污染和土壤有机质严重下降问题,推广运用先进的种植方式,全面保护黑土地,实现农业现代化更是当务之急。可以考虑把补贴的方向由种植粮食转到土地保护上,变为土壤保护或生态环境保护补贴,谁保护土壤,谁保护生态环境补贴就给谁。这样即不影响国家粮食安全,也不影响农民收入,还可以促进土地保护,培肥土壤,保护生态,解决秸秆焚烧,达到一举多得的良好效应,更是符合“绿色”发展理念,保证农业可持续健康发展。

二是现有的各项补贴政策和补贴方式是由国家和省里统一制定实施的,方向正确、目标明确、措施有力,可是也不应该忽视各地之间还是会有细微差别和不同情况,这种千篇一律是否能充分实现国家良好意愿,符合所有地区实际,达到最大化惠及农民的目的,我们认为还有提升空间。可以考虑把权力进一步下放至县市,由国家和省里掌控大的方向,把持总体规划,负责全面监督,同时让县市针对本地实际情况,对补贴方式、补贴额度、补贴方向有微调的权力。比如我们在调研时就有人提出,退耕还林政策应该向山坡地带倾斜;对于不支持国家政策,拒不执行规定的农民在补贴额度上适度减少;在秸秆覆盖还田至少4公顷连片要求上适当放宽;在养殖业(牛)规模上降低门槛,让更多农民参与进来等多个方面让县市级政府有一定的自主权。

(四)持续创新,转变旧有农业经营方式。

把打通小农经济与规模经营的通道,实现农业经营方式转变作为解决秸秆处理的重要措施。加大扶持农村新型经营主体,促进土地加快流转、集约规模经营,有效解决农民耕种方式不统一,大型机械受地界限制无法使用的突出问题,促进秸秆粉碎深翻还田、秸秆覆盖还田,土地深松等技术的推广利用。土地集约到大户或者农业合作社后,这些经营主体由于大面积耕种,为提高效率还会购置大型农机设备,还可以有效解决大型农机不足的问题,从而促进农业现代化进程加快发展。

(五)把准方向,调整当前农业种植结构。

公主岭地处黄金玉米带,前几年玉米价格较高,而且种植省力,所以不管土质是不是有更适宜种植的其他农作物,种植玉米已成为普遍选择。然而我们应该注意到,当前玉米库存量较大的农产品供需矛盾已经十分严重,导致玉米价格大幅下降,农民收入有下降趋势,所以加大农业供给侧结构性改革,调整种植结构,减少玉米种植是当前的紧迫任务,是农业农村经济工作的主线。我们应该因地制宜,优化种植体系,突出绿色发展,突出特色发展。在山坡地带实施退耕还林政策或者发展果树、中药等经济作物;在风沙土质区域种植薯类,甜瓜等作物;在全市范围内扩大优质食用大豆、杂粮杂豆种植。在优化种植结构的同时减少秸秆产生量。对于果树这类不能当年见效益,而是需要经过树木成长期,几年以后才能有经济效益的作物,国家应该在前几年农民没有效益的时期给予资金补贴,提高农民种植积极性,引导农民进行农业种植结构调整。

(六)由大向小,改变扶持资金投放方向。

对于秸秆综合利用项目,国家有扶持资金,投放方向都是些大的项目,但大项目毕竟很少,比如公主岭只有一个生物发电厂项目,消化处理能力很是有限,不能有效解决秸秆过量的问题。而有一些小项目更实际,更接地气,更能有效解决秸秆过量问题。如秸秆颗粒燃料化和饲料化项目,农民可以把全部秸秆交给工厂处理,工厂返还给农民一定比例的颗粒,即方便存储,又整洁干净。如果每个村有一个,把全村的秸秆都能消化了。由于这样的“小”项目,大的企业不愿意投资,只能是农民个人投资,但至少上百万的资金,极少有人能够承担,建议国家把这样的小项目纳入资金扶持范畴,或者直接改变项目扶持资金投放方向,将资金全部投入到这样的项目上来。

(七)由点变面,扩大试点政策覆盖范围。

现有的好政策惠及范围太窄,起不到应有作用,反而造成利益分配不均衡,农民心态失衡。秸秆粉碎深翻、覆盖还田等试点应该扩大成推广面,不要以零星村屯为单位,应该以重点的县市为单位,大规模统一推广,这样示范效应会更大,影响范围会更广,惠及农民会更多。对于其中可能出现的补贴资金缺口问题,可与本报告提出的“改革农业支持保护补贴的发放”统筹考虑,由此,推广面甚至可以进一步扩大,就可以由试点变成全面开展,全面推行,真正让先进的耕种方式获得农民的认可,从而改变旧有的耕种习惯,实现农业农村的全面发展。

(八)全面惠及,加大养殖扶持力度范围。

对食用秸秆的牲畜的养殖户进行政策补贴,放宽现有的政策补贴门槛。在调研时,有农民反映,养三头牛,就可以消化一公顷土地的秸秆,还可以实现过腹还田,减少化肥使用,增加土壤肥力。现行的政策是补贴给大户,养殖需要达到一定规模才可以,基层干部群众也明白补贴政策的导向是为了鼓励规模化养殖,但毕竟大规模养殖的投入需要大量资金,更要有从事这个行业的意愿,不是所有人能够负担和愿意去做的。随着土地经营方式转变加速,土地集约流转逐步实现,“失去”土地的并且不愿意离开或者没有能力离开农村的闲置劳动力干什么,小型的家庭式养殖是这部分农民的一个良好选择,国家的政策补贴也应该往这部分农民身上加以照顾和考虑,从而充分释放劳动力资源,助推农村经济发展。

建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务,“三农”的全面发展更是关系全面建成小康社会的成败。秸秆综合处理和焚烧涉及国家生态环境保护和农民个人利益,对实现“绿色”发展理念,促进农业农村转型升级,发展现代农业,持续增加农民收入有着重要的意义和作用。我们一定要把秸秆变废为宝,使其成为重要的有机资源,做到既保护生态环境又使农民获益,从而彻底解决制约秸秆综合处理瓶颈问题和秸秆禁烧工作难题,补齐农业农村短板,推动农业现代化,开创农业农村工作新局面。于云海  李凤云   王广鑫


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